山西省财政厅 董宏波
预算绩效评价是预算绩效管理的核心，能否做好预算绩效评价关系到预算绩效管理工作能否深入持久的进行下去，绩效评价报告是绩效评价全过程的总结，它的质量高低直接决定绩效评价的命脉。在全过程预算绩效管理体系中，绩效评价处于一个非常重要的位置，起到承上启下的作用。如果没有绩效评价，事前设定的目标和指标都没有意义，评价结果应用和问责也就无从谈起。所以绩效评价质量的高低关系到全过程预算绩效管理体系能否有效运转。
山西省财政厅自2003年开展预算绩效评价以来，基本上是聘请所属单位山西省资产评估中心开展绩效评价工作的，近10年共评价财政资金500多亿元，探索出一条评价的路径，取得了一定的经验，但由于绩效评价环境的复杂性，绩效评价主体的不确定性以及行政的、传统预算观念的阻力，加之评价人员业务素质和评价能力的制约，绩效评价工作的质量和评价报告的公信度与绩效评价的理论要求还存在不小的差距，这种低质量、缺乏公信度的评价报告，基本上在应用方面，就大打折扣，基本上成了“废纸”。尽管这种情况即使在绩效评价发展最早、效果最好的美国也不乏存在，甚至比比皆是，但这种情况，对预算绩效管理的伤害是极大的，长期这样下去，人们就会得出一个概念，预算绩效管理也是“伪科学”，预算绩效管理工作就会难以为继，人们刚刚树立的绩效理念会受到极大的冲击，失去社会各界的支持，预算绩效管理工作将十分被动。
试分析目前我省绩效评价存在的问题，我认为有以下几点：
一、绩效评价指标体系不科学。从事绩效评价工作的人都知道，绩效指标的科学设定是世界性难题，我省绩效评价也没有逃出这个难巣。
首先是指标设置的难题，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》所附的《财政支出绩效评价指标框架（参考）》明确把“项目决策”作为一级指标，内含项目目标、决策过程、资金分配等二级指标，在二级指标下，又含若干三级指标，有误导作用。其理由如下，众所周知，绩效评价的概念是指预算执行结束后，对预算资金的产出和结果的经济性、效率性和效益性进行评价。而此时，将项目决策纳入评价内容，显然有悖对“产出和结果”进行评价，因为项目决策属于绩效目标设立的确定阶段，不属于“产出和结果”，对此评价不属于项目“产出和结果”的范围。再说，项目决策本身，一个项目能否得到预算资金的支持，关键是财政部门的认可，财政部门不同意，这个项目无论如何是得不到财政资金的，即不可能列入预算，财政部门自己评价自己的决策正确与否，就是我们通常所讲的“既是裁判员，又是运动员。”这样的评价结果可信度有多高，大家可想而知。财政部的《财政支出绩效评价管理暂行办法》出台在2009年,对预算绩效评价定位在“对财政支出的经济性、效率性和效率性的评价”，与2012年财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》所述的“预算执行结束后，要及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。”很明显，这两个文件要求有所不同，前者强调财政支出，包括了财政资金安排的过程，后者强调财政支出的产出和结果，从理论上讲，后者更符合科学。其实即使是《财政支出绩效评价管理暂行办法》，它的附件《财政支出绩效评价指标框架（参考）》也是让大家工作时作为参考指标，并非让大家照搬和直接使用，在开展绩效评价时，一定要根据项目实际情况，慎缜科学地设计评价指标，特别是个性指标的确立，由于项目本身存在差异，评价指标也就会不同。在确定绩效指标时，还有一个难题是，设立多少个指标为合适，设立的指标少，得出的评价结论就会是片面的，设计的指标多，评价的工作量就大，如果项目的实施单位多，多设一个指标带来的工作量也将使评价人员力不从心，同时也将加大评价成本。
其次，是指标的权重问题，在确立评价指标后，各指标在评价过程中占整个分值的比例成为权重，权重设立是否科学同样很重要，在山西省资产评估管理中心出具的评价报告中，评价指标的权重就存在比较大的不合理性。如在对我省政法经费绩效评价和产粮大县绩效评价中，决策管理和过程管理占的比重较高，产出和结果绩效比重有时仅占10分，群众满意度指标应当是体现政府决策，百姓是否满意的很重要的指标，但仅只有3分的权重。因此权重问题成为仅次于指标设置的一个重大问题，权重一定要体现重点问题的重点方面，应当将产出和结果绩效指标的权重提高到绝对地位，大力压缩过程管理指标的比重值，甚至可以考虑取消对决策指标的考核，将传统的以过程管理为重点的考核变为以产出和结果为重点的考核。
再次,是指标的标准问题。指标标准本应当是绩效目标已经确立的，但近年来我省各单位在绩效目标的设立、报送、审核方面还处于试点阶段，存在不少问题，绩效指标对于各部门还是一个新概念，在指标的确立方面缺乏经验，报送的绩效目标模糊，甚至有的单位只报送项目用途和所需资金额度，其他内容均未填报，财政部门在绩效目标审核方面也仅限于是否有无绩效目标，对具体内容没有把关。因此，绩效评价指标标准多数是评价前才临时设立的，而这样做往往容易脱离实际，标准忽高忽低，就我省多数评价报告看评价分值普遍较高，没有拉开档次，达不到评价的目的。
二、绩效评价程序不规范。由于绩效评价管理办法出台较晚，且规定的绩效评价程序比较原则，所以我省的绩效评价过程是五花八门，有的是按审计会计报表的程序，有的是按资产评估程序，随意性很大，由于程序的不规范，造成的评价结果不具有可比性，评价结果的真实性、可靠性差。
三、绩效评价资料收集难度大。评价资料主要由项目实施单位提供，在实践中存在单位对部分原始资料由于没有评价意识，没有存档造成遗失，不能提供信息资料，还有一种情况是不愿意提供资料，单位将评价视同审计，对某些不利于评价结果的资料往往隐匿瞒报，这样评价结果只能依赖于有限的、且真实性也难以保证的信息而得出。2013年，我省对农业综合开发的部分项目进行了评价，其中由于农作物尚未收割，评价中最主要的经济效益指标只能靠估算，评价结果真实性、可靠性受到了较大的影响。
由于评价结果的真实性、可靠性出现了问题，因此公信度就不高，决策者不敢也难以依靠评价报告进行决策，从而使绩效评价报告的应用面不广，绩效评价处于为完成评价任务而做的一项工作，没有发挥应有的作用。为改变目前绩效评价的现状，笔者认为，应从以下方面解决绩效评价质量不高的问题。
一、提高对绩效评价工作的认识。对一项工作认识不到位，在具体工作时，就容易出现偏差。绩效评价也是这样，目前许多绩效评价人员，包括财政工作人员，还没有充分认识绩效评价的目的和作用，是为完成评价任务而去进行评价，现场勘查评价时，是“胡子眉毛一把抓”，凡是与项目有关的资料是统统收集，而真正需要深入调查和了解的事项，只是蜻蜓点水，照点照片，收集点项目单位提供的资料，就打道回府，回到单位闭门造车，试想：这样的评价有何意义？项目单位提供的资料，有几个会把项目存在问题暴露给评价人员。这里讲的不仅仅是评价方法，更重要的是对绩效评价的认识。如果评价人员对绩效评价认识不到位，就不会刻意在实地评价时，寻找问题、发现问题，只会是按绩效评价的程序过一遍，然而，程序是走了，但问题却没有找到。提高认识，就是要有高度的责任感，因为绩效评价是手段，而不是目的。绩效评价的结论是要被决策机构应用的呀！绩效评价质量不高，会导致两种结果，一是绩效评价结论无法使用，二是决策者根据错误的绩效评价结论进行决策，这样的结果可想而知，“后果严重”。因此，如果绩效评价质量长期不高，绩效评价工作就不可能生存下去，科学的绩效评价就会走样变形，人们对绩效评价就会失去信心，认为绩效评价是走走过场，不过如此，有没有一个样。
二、科学制定绩效评价指标体系。财政支出绩效评价与企业绩效评价最大的不同是不仅要评价经济效益，还要关注社会效益、可持续效益、环境效益，这几个方面往往也是政府和社会公众最关心的。财政支出方面的多样性决定了评价指标的多样性，就项目支出而言，每个项目都有其个性特征，在确定共性指标后，个性指标的确立是非常重要的。一个项目的个性指标，是非常多的，怎样在众多的指标当中选取评价指标，就显得特别重要。一般而言，评价个性指标的选取一般以3—5个为宜，最多不超过8个。确定评价个性指标有以下原则：一是相关性原则，应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。二是重要性原则，应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。三是系统性原则，应当系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。四是经济性原则，应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。在具体选择时，还要注意：绩效指标应当具体、明确、切中目标；绩效指标应当可衡量、可评价，能够形成数量指标或行为强度指标；绩效指标应当是经过努力能够实现，不得过高或过低。绩效指标应当符合现实，并具有时限性。一般情况下，绩效评价指标要按类划分，即分为项目决策过程、资金管理和组织实施过程、产出和结果，通常称为一级指标。由于项目决策过程一般在绩效目标审核阶段已经进行，所以通常情况下，绩效评价指标体系可不再评价项目决策，也就是说主要评价项目管理过程、产出和结果两大部分。管理过程固然重要，但绩效评价的对象主要是产出和结果，因此产出和结果的分值权重应该占绝对地位，通常情况下占60%—80%。
三、要十分重视现场评价。现场评价不仅仅是收集资料，更主要的是现场勘查、现场交流、现场咨询、发放和收集调查表。绩效评价能否发现问题，与现场勘查评价粗细有着直接的关系。评价人员要善于从现场的蛛丝马迹顺藤摸瓜，发现问题。不能仅仅通过项目实施单位领导的介绍就加以认可。笔者前一段时间参加了一个生产资料公司仓储项目的绩效评价，在现场勘查时，听取了项目单位领导的汇报，召开了职工代表座谈会，实地查看了仓库的使用情况，从现场情况和有关资料看，仓储的建设达到了目的，资金使用节约，效率也高，是一个令评价人员满意的项目。在勘查该仓储现场后，笔者提出到别的仓库看看，这一看，就看出了大问题，别的仓库存放的是超市的商品，仓库被超市租用了。也就是说，该生产资料公司的仓库是够用的，但他把仓库租出去了，又申请财政资金重建了仓库，财政花了冤枉钱。所以，评价人员要认真勘查现场，才能发现问题，使评价结果真实可靠。
四、评价报告要善于总结成绩，归纳问题。评价结果最终都要体现在评价报告中，撰写评价报告也是重中之重。一是要按照撰写评价报告的要求，把该写的内容都要写进去，同时要考虑详略得当，如评价过程、评价方法要点到为止，对经验和问题，则要善于归纳和总结，如哪些是过程管理存在的问题，哪些是产出和结果的问题，要区分清楚，把扣分原因写明白，要充分考虑结果导向，避免写成财政监督检查报告。二是要完善评价附件内容。评价项目多是由许多项目实施单位来实施的，点多面广，对每一个点的项目评价是整个项目评价的具体表现，是整体项目评价结果的支撑，因此评价报告附件要包括每个项目点的评价情况，尤其是哪个项目点评价分值优秀，哪个项目点评价分值不及格，对评价报告的应用起着重要作用。
五、评价报告要公开。评价报告公开是提高评价报告质量的一个有效途径。项目实施是好是坏，群众最有发言权，评价报告是否真实可靠，群众也最有发言权，如果评价报告不客观、不公正，就经不起公开的考验。随着预算公开、决算公开、绩效目标公开，绩效评价报告也势必要公开。公开既是压力，也是动力，通过公开，进一步提高绩效评价报告的质量。
晋公网安备